La Cina propone prezzi vantaggiosi per i prodotti “Made in China”: implicazioni per le imprese e gli investitori

• Il Ministero delle Finanze cinese ha proposto un ribasso del 20% sui prezzi dei prodotti “Made in China” negli appalti pubblici. Questa nuova proposta è intesa come un recente sforzo del Governo per aumentare la competitività dei prodotti industriali nazionali e impedire alle imprese straniere di effettuare il reshoring dalla Cina.
• Le imprese a partecipazione estera possono beneficiare di indicazioni più chiare per qualificarsi come produttori nazionali, favorendo una maggiore integrazione nel mercato cinese. D’altro canto, però, le nuove bozze normative sottolineano l’importanza strategica della produzione locale.
• Questa misura, tuttavia, ha suscitato preoccupazioni, soprattutto da parte dell’UE, in merito al potenziale protezionismo e agli ostacoli per i fornitori stranieri, in particolare in settori come quello dei dispositivi medici.

L’evoluzione delle politiche di approvvigionamento della Cina segna un passo decisivo per sostenere la produzione nazionale, offrendo al contempo opportunità sia alle imprese locali che a quelle straniere che operano in Cina. Queste politiche, ancorate agli obiettivi più ampi della Strategia “Made in China 2025” (MIC 2025), riflettono la duplice priorità di aumentare la domanda interna e di raggiungere l’autosufficienza tecnologica.

Il 5 dicembre 2024, il Ministero delle Finanze (MOF) ha pubblicato l’Avviso su questioni relative agli standard dei prodotti nazionali e alle politiche di attuazione nel settore degli appalti pubblici – Bozza per commenti (di seguito, il “progetto”, il “progetto normativo” o il “progetto degli standard”). Il progetto mira a:

• Stabilire una chiara definizione di “prodotto nazionale” utilizzata negli appalti pubblici;
• Definire criteri e processi per determinare l’ammissibilità alle politiche preferenziali; e
• Garantire trasparenza ed equità per tutti i tipi di imprese che partecipano agli appalti pubblici, incluse le imprese statali, private e a partecipazione estera.

Questa iniziativa politica è in linea con l’attenzione strategica della Cina sulla modernizzazione dei suoi sistemi di approvvigionamento pubblico per adattarli alle migliori pratiche globali, pur perseguendo gli obiettivi economici nazionali.

L’introduzione di un ribasso del 20% per i prodotti che soddisfano gli standard di produzione nazionale nelle gare d’appalto pubbliche evidenzia l’intenzione del Governo di rafforzare le catene di approvvigionamento locali mantenendo condizioni di parità per tutte le imprese. Questo cambiamento politico, valutato nel contesto dell’espansione del mercato degli appalti pubblici in Cina, del valore di oltre 3 trilioni di RMB (409,154 miliardi di dollari) all’anno, prevede di attrarre la localizzazione delle attività delle imprese straniere e di investire nell’ecosistema industriale del Paese, disincentivando allo stesso tempo il rimpatrio della produzione delle imprese esistenti.

Questo articolo approfondisce i dettagli delle nuove politiche, valuta le loro implicazioni per i diversi attori coinvolti e offre strategie pratiche per affrontare questi cambiamenti in modo efficace.

Principali punti salienti della nuova proposta

Nuova e più chiara definizione di prodotto nazionale

La bozza di politica definisce chiaramente i criteri per il riconoscimento dei “prodotti nazionali”. Secondo l’Articolo 1, Punto 1 della bozza, per qualificarsi un prodotto deve soddisfare tre requisiti chiave: (1) deve essere prodotto in Cina; (2) il costo dei componenti prodotti internamente deve soddisfare un determinato limite; e (3) deve essere conforme a requisiti specifici riguardanti i componenti chiave e i processi critici di produzione.

Nello specifico, devono essere soddisfatti i seguenti criteri:

• Prodotto in Cina: Il prodotto deve subire una trasformazione sostanziale all’interno del territorio cinese, cambiando le sue caratteristiche da materia prima o componente per diventare un nuovo prodotto. Operazioni come l’imballaggio, l’etichettatura o la semplice rifinitura non si qualificano come trasformazioni.
• Costo dei componenti nazionali: Una parte significativa dei componenti del prodotto deve essere acquistata e prodotta in Cina. Le soglie precise riguardanti questo requisito varieranno in base al settore e alla categoria di prodotto, con dettagli che saranno definiti sulla base di consultazioni di settore.
• Componenti e processi chiave: Per alcuni prodotti, potrebbero essere introdotti requisiti aggiuntivi che impongono che i componenti principali siano prodotti in Cina o che i processi cruciali vengano eseguiti a livello nazionale.

Ambito di applicazione

La bozza della nuova politica specifica che gli standard dei prodotti nazionali si applichino esclusivamente ai beni, compresi quelli acquistati per progetti di appalto pubblico e contratti di servizi che comportano l’acquisto di beni. Di conseguenza, la politica non riguarda l’approvvigionamento di servizi autonomi. Per i progetti infrastrutturali e di costruzione, che costituiscono una parte significativa degli appalti pubblici e che in genere coinvolgono sia beni che servizi, la politica si applicherà alla componente di approvvigionamento di beni.

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È importante notare che i “beni” non includono elementi come terreni, edifici e strutture, reperti culturali e mostre, libri e archivi, flora e fauna rare, prodotti agricoli e della pesca, minerali, elettricità, gas municipale, vapore e acqua calda, approvvigionamento idrico, materie prime per alimenti, bevande e tabacco, nonché beni immateriali. Queste categorie sono escluse per le loro caratteristiche di produzione e per le distinte condizioni di mercato, che richiedono strategie differenziate.

Politiche di sostegno e prodotti nazionali

L’Articolo 3 del progetto normativo stabilisce che nelle attività di appalto pubblico in cui sono in competizione sia i prodotti di produzione nazionale che quelli di produzione non nazionale, i prodotti di produzione nazionale potranno beneficiare di una riduzione di prezzo del 20%. Ciò significa che, durante il processo di valutazione, il loro prezzo quotato sarà valutato all’80% del prezzo di offerta effettivo.

Inoltre, per i progetti di approvvigionamento o i pacchetti che coinvolgono più prodotti, se i prodotti di produzione nazionale rappresentano almeno l’80% del costo totale del prodotto del fornitore, l’intera offerta del fornitore beneficerà della riduzione di prezzo del 20%.

• Vantaggio della riduzione del prezzo: Nel corso della valutazione degli acquisti, i prodotti nazionali riceveranno una riduzione del 20%.
• Applicazione estesa: se l’80% o più dei prodotti di un fornitore in un’offerta soddisfa gli standard nazionali, tutti gli articoli nell’offerta beneficeranno della riduzione del prezzo.

Si prevede che il meccanismo di riduzione dei prezzi previsto dal progetto normativo si applichi specificamente ai criteri di valutazione relativi ai prezzi all’interno di questo quadro di valutazione.

Parità di trattamento tra le imprese

Il progetto garantisce la parità di trattamento per le imprese statali, private e a capitale straniero che producono in Cina. È esplicitamente vietata la discriminazione basata sul tipo di proprietà, sulla nazionalità dell’investitore o sul marchio del prodotto.

Implementazione e verifica

• I fornitori devono fornire dichiarazioni o documenti giustificativi che attestino il rispetto degli standard di produzione nazionali.
• Gli enti appaltanti sono tenuti ad accettare tali dichiarazioni senza richiedere ulteriori prove.
• Le false dichiarazioni comporteranno sanzioni in base alla legge cinese sugli appalti pubblici.

Meccanismi di risoluzione delle controversie

Sono fornite chiare linee guida per la risoluzione delle controversie sulla conformità di un prodotto ai criteri di produzione nazionale. I fornitori potrebbero dover presentare contratti, registri o altre prove per dimostrare la conformità alle regole.

Stato attuale del progetto normativo

Il progetto normativo è ancora in fase di discussione e il periodo di consultazione pubblica si è concluso il 4 gennaio 2025. A seguito di ulteriori revisioni e deliberazioni, sarà sottoposta all’approvazione delle autorità competenti una bozza finale, che successivamente acquisirà validità legale.

Come comprendere i nuovi standard di “prodotto nazionale” negli appalti pubblici?

Un nuovo quadro normativo per le norme di origine negli appalti pubblici

Attualmente, lo standard per i prodotti nazionali prevede la richiesta delle procedure di sdoganamento all’importazione per il prodotto finale: un criterio relativamente semplice, ma impreciso. La classificazione di “prodotto nazionale” implica considerazioni legali, economiche, politiche e commerciali internazionali. Data la complessità delle catene di approvvigionamento globali, la definizione dei prodotti nazionali è diventata sempre più complessa. Inoltre, in Cina, il coordinamento interdipartimentale presenta ulteriori sfide, motivo per cui nelle leggi e nelle politiche esistenti sono mancate normative esplicite in materia.

Il progetto normativo del MOF propone norme e formule di calcolo specifiche per la determinazione dei prodotti nazionali, stabilendo un quadro normativo strutturato per le norme di origine negli appalti pubblici. Riserva inoltre spazio per la definizione di rapporti di costo interni specifici per settore nei prossimi tre-cinque anni. Una volta attuata formalmente, l’attuale proposta creerà un nuovo quadro normativo per le norme di origine negli appalti pubblici.

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Il progetto normativo del MOF adotta un approccio basato sull’origine, dando priorità alla localizzazione dei componenti chiave e della produzione centrale per mantenere le industrie ad alto valore. Garantendo le tecnologie fondamentali attraverso la produzione nazionale, mira a promuovere l’aggiornamento industriale, a prevenire la dispersione tecnologica e a rafforzare la competitività manifatturiera della Cina.

Allineamento con le pratiche internazionali

Poiché gli appalti pubblici si basano principalmente su fondi pubblici provenienti dai contribuenti nazionali, è ampiamente accettato che tali fondi debbano essere utilizzati per favorire lo sviluppo economico e sociale del Paese. Dare priorità ai prodotti nazionali negli appalti pubblici è in linea con le pratiche internazionali. Molti Paesi attuano già politiche simili. Ad esempio, le flotte governative della Corea del Sud e il Giappone utilizzano principalmente veicoli di produzione nazionale. Negli Stati Uniti, il Governo impone che almeno il 50% dei materiali e dei prodotti in approvvigionamento debba provenire da fonti nazionali.

Il progetto normativo di sostegno ai prodotti nazionali negli appalti pubblici riflette l’approccio della Cina all’utilizzo dei fondi pubblici per dare priorità alle industrie nazionali.

Conformità con l’OMC e la legge sugli investimenti esteri

La Cina non ha aderito all’Accordo sugli Appalti Pubblici (GPA) dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC), quando ne è diventata membro nel dicembre 2001. Di conseguenza, il mercato cinese degli appalti pubblici non è tenuto a concedere il trattamento di nazione più favorita (NPF) agli altri Stati membri dell’OMC. Il MOF, nelle sue note esplicative, ha dichiarato esplicitamente che i progetti normativi sono conformi agli accordi dell’OMC, al protocollo di adesione della Cina all’OMC e ad altre norme commerciali internazionali di riferimento.

Inoltre, il progetto normativo si applica sia alle imprese a capitale straniero che a quelle nazionali. Finché le imprese con capitale estero producono beni che soddisfano gli standard di prodotto nazionali, potranno beneficiare degli stessi vantaggi nell’ambito delle politiche di approvvigionamento pubblico. Pertanto, la bozza non viola la legge cinese sugli investimenti esteri.

Standard chiari e uniformi per le aziende

Storicamente, le politiche di approvvigionamento pubblico della Cina mancavano di una definizione uniforme e trasparente di prodotto nazionale, portando a incongruenze attuative. I funzionari dedicati agli appalti hanno spesso incontrato difficoltà nel distinguere i prodotti nazionali, poiché i criteri erano ambigui. Diversi progetti di approvvigionamento applicavano regole differenti per i prodotti fabbricati nelle zone franche, quelli prodotti a livello nazionale o per i marchi stranieri registrati, e per gli articoli che erano stati semplicemente riconfezionati o rebrandizzati in Cina.

Il progetto normativo stabilisce un chiaro quadro di tre criteri per determinare i prodotti nazionali, aiutando le aziende a pianificare di conseguenza la loro catena di approvvigionamento e le strategie di produzione. Fornendo norme chiare e prevedibili in materia di appalti, il progetto può migliorare la trasparenza negli appalti pubblici e offrire alle imprese maggiori certezze per quel che riguarda la conformità normativa.

Quali sono le implicazioni per le imprese e gli investitori?

Le nuove politiche presentano opportunità e sfide significative per tutte le imprese nazionali ed estere.

Catalizzatore della crescita e pressione all’innovazione per le aziende cinesi

Per le imprese cinesi, in particolare per le piccole e medie imprese (PMI), il trattamento preferenziale negli appalti pubblici può fungere da potente catalizzatore per la crescita. Tuttavia, dato il panorama competitivo, pone anche una maggiore pressione su queste aziende affinché innovino e garantiscano che i loro prodotti soddisfino rigorosi standard di qualità. Questa duplice domanda di prestazioni e conformità potrebbe guidare i progressi nella tecnologia e nell’efficienza produttiva, ma potrebbe rappresentare una sfida per le aziende meno preparate.

Le FIE trarranno vantaggio da una maggiore chiarezza e trasparenza, ma è necessaria una maggiore localizzazione

Le imprese a partecipazione estera (FIE) traggono vantaggio della maggiore chiarezza e trasparenza offerte dalle nuove linee guida. Il chiaro percorso per la qualificazione come produttore nazionale riduce le incertezze che, in precedenza, ostacolavano la partecipazione estera al mercato cinese degli appalti. Tuttavia, soddisfare i requisiti di localizzazione, come l’approvvigionamento dei componenti e l’esecuzione di processi chiave a livello nazionale, richiederà adeguamenti strategici. Ciò potrebbe stimolare partnership più strette con i fornitori locali e maggiori investimenti in strutture nazionali, rafforzando la loro integrazione nell’economia cinese.

In che modo le aziende possono prepararsi in base a quanto indicato nella bozza normativa?

Attualmente, si prevede che due dei tre criteri – (2) la percentuale dei costi nazionali dei componenti e (3) i requisiti per i componenti chiave e i processi di produzione critici – richiederanno dai tre ai cinque anni per essere completamente perfezionati. Fino ad allora, nelle attività di approvvigionamento pubblico, se un prodotto è fabbricato in Cina, sarà classificato come prodotto di produzione nazionale. Se il progetto finale manterrà questa formulazione, nei primi anni l’approvvigionamento pubblico richiederà principalmente che i prodotti siano fabbricati a livello nazionale.

Detto ciò, le imprese a partecipazione estera dovranno monitorare attentamente gli sviluppi legislativi relativi ai criteri (2) e (3). Per le aziende che dipendono fortemente da componenti importati o da processi di produzione critici di fonte estera, sarà importante potenziare gradualmente la produzione locale in risposta ai cambiamenti politici. Ciò include l’aumento della quota di componenti di provenienza nazionale e lo spostamento ordinato dei processi di produzione chiave in Cina.

Revisione della catena di approvvigionamento, investimenti nell’innovazione e creazione di un sistema documentale adeguato

Per allinearsi all’evoluzione delle politiche cinesi in materia di appalti pubblici, le aziende devono adattarsi in modo proattivo affinando le proprie strategie e operazioni. È essenziale condurre una revisione dettagliata delle catene di approvvigionamento, per garantire che tutti i componenti rispettino le soglie di contenuto nazionale previste. Questo implica valutare se le materie prime, i beni intermedi e i prodotti finiti provengano e siano fabbricati in Cina, in conformità con i requisiti definiti dalla classificazione di “prodotto nazionale” nella bozza di normativa.

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Per le aziende che intendono adottare la strategia “In Cina per la Cina” è fondamentale investire in impianti di ricerca e sviluppo e produzione a livello locale. La creazione di queste strutture non solo consente alle aziende di innovare in risposta alle esigenze del mercato locale, ma si allinea anche con i più ampi obiettivi governativi di promozione dell’innovazione locale e di raggiungimento di alti tassi di localizzazione in settori chiave come quello dei dispositivi medici.

Per favorire la loro partecipazione agli appalti pubblici, le aziende devono anche concentrarsi sulla creazione di solidi sistemi documentali e di conformità. Con dettagliate regole finalizzate a dimostrare il contenuto nazionale e la possibilità di adeguamenti dinamici alle soglie di rapporto, disporre di registri trasparenti e ben conservati può attenuare i rischi di interdizione e migliorare l’efficienza delle procedure di appalto.

Prepararsi a nuove opportunità

Per gli investitori, è fondamentale comprendere le implicazioni delle tendenze degli appalti pubblici per identificare le opportunità di crescita. Gli standard nazionali di prodotto presentano significative prospettive di localizzazione, in particolare nei settori prioritari nell’ambito dell’iniziativa MIC 2025 e del 14° Piano Quinquennale. I dispositivi medici, ad esempio, sono un settore prioritario, e l’obiettivo è quello di acquistare il 70% dei dispositivi di fascia alta, prodotti a livello nazionale, entro il 2025.

Gli investitori sono tenuti a monitorare attivamente i settori che beneficiano di un forte sostegno pubblico, come le energie rinnovabili, la produzione avanzata e le apparecchiature mediche ad alte prestazioni. È probabile che questi settori registrino una crescita sostanziale grazie alla domanda guidata dalle nuove politiche, creando opportunità di investimento in società locali o joint venture con aziende nazionali.

Preoccupazioni tra i partner commerciali globali

La bozza pubblicata dal MOF cinese sottolinea l’impegno del Governo a promuovere un ambiente di approvvigionamento competitivo, ordinato e orientato al mercato. Riflette però anche obiettivi più ampi di politica industriale, come la promozione dell’innovazione interna e la riduzione della dipendenza dalle importazioni estere.

A livello internazionale, queste politiche sono state oggetto di attenzione, in particolare da parte dell’Unione Europea. L‘UE ha espresso preoccupazione per le pratiche della Cina che favoriscono gli appalti nazionali in settori come i dispositivi medici, come evidenziato nella sua indagine nell’ambito dello Strumento di Approvvigionamento Internazionale (IPI). I risultati dell’UE suggeriscono che le politiche di approvvigionamento della Cina, come l’iniziativa “Buy China” e i requisiti relativi agli alti tassi di localizzazione, svantaggiano i fornitori stranieri e possono violare i principi del commercio equo e solidale.

La relazione dell’UE sottolinea preoccupazioni specifiche, come l’obbligo per gli ospedali pubblici di acquistare una percentuale significativa di dispositivi medici di alto valore da fornitori nazionali. Inoltre, le rigorose regole per l’approvazione dei prodotti importati, tra le quali il procedimento di domanda-valutazione-approvazione e i requisiti di compensazione, sono viste come ostacoli all’accesso al mercato per le aziende straniere.

Punti chiave

Gli standard di approvvigionamento interno della Cina sono pronti a rimodellare le sue dinamiche di mercato, offrendo opportunità per le imprese e gli investitori in grado di adattarsi efficacemente. Se da un lato queste politiche mirano a migliorare l’innovazione locale e l’autosufficienza industriale, dall’altro sollevano questioni di compatibilità con le norme del commercio internazionale.

Per le aziende e gli investitori, il panorama in evoluzione presenta sia sfide che percorsi di crescita. Le aziende devono affrontare le complessità della conformità, sfruttando al contempo le opportunità offerte nei settori ad alta priorità. La politica, d’altra parte, ha la responsabilità di garantire un’attuazione equa, bilanciando gli interessi nazionali con gli impegni globali.

È probabile che il dibattito sulle politiche di approvvigionamento della Cina si intensifichi man mano che le parti interessate internazionali, in particolare gli Stati Uniti e l’UE, ne monitorano l’impatto. Sebbene questi standard siano chiari sui requisiti di contenuto nazionale, le loro implicazioni per le relazioni commerciali globali dipenderanno da come saranno applicati e percepiti dai partner internazionali.

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